阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会常务委员会
 

四川省人大常委会：
　　《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》（以下简称《条例》）已经阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第四次会议审议通过，决定上报省人大常委会审批。现就《条例》作如下说明：
　　一、制定《条例》的必要性和重要性
　　近年来，我州经济较快增长，人民生活水平不断提高，民族团结、社会稳定。但是全州公共安全形势严峻，主要表现在：一是自然灾害严重，人民群众抗御自然灾害的能力差。事故灾难和公共卫生事件仍然威胁着人民群众的生命和健康。社会安全事件时有发生。二是突发事件的应对很大程度还主要依靠领导层层批示来启动和推动，反应灵敏、指挥统一、责任明确的整体应急机制有待进一步完善。三是有的部门和一些地方政府应对突发事件的能力不足，危机意识不强，依法采取的应急处置措施不够有力。突发事件的预防和应急准备制度、机制不够完善，导致一些突发事件没有得到有效预防，引起的危害没有及时得到控制。四是应对突发事件的一些共同性问题，还缺乏明确的法律规定，某些突发事件的应对还缺乏法律法规的规定。五是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的危机意识有待提高，自救与互救能力不够强。因此，加快自治州应对突发公共事件的立法步伐，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，加大政府部门间的协调、组织机制的落实、人财物调拨的力度，加快自治州突发事件应急处置的规范化、制度化和法制化进程已刻不容缓，势在必行。
　　二、制定《条例》的原则和法律依据
　　制定《条例》坚持：以人为本，减少危害；安全防范，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质的原则。
　　制定《条例》的立法依据是：《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国国家安全法》、国务院《大型群众性活动安全管理条例》。
　　三、《条例》的起草过程
　　鉴于近年来我州出现的地震、旱涝、地质灾害，森林火灾，交通事故，危险化学品泄漏，动物疫情和群体性事件等突发事件，对全州经济发展、社会稳定、民族团结造成严重影响，急需制定对全州突发事件应对工作具有较强指导性、操作性的法规，为处置突发事件提供法律依据。根据州人大代表的提议，州人大常委会在认真调研的基础上，报经州委同意，决定将制定《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》纳入2008年常委会立法计划，并立即抽调人员开始起草工作。2008年4月23日州十届人大常委会第九次会议对《条例》进行了一审。突如其来的“5·12”特大地震，为条例的制定提出了最直接最现实的要求，常委会深入抗震救灾和维稳工作第一线开展调查研究，同时，征求州级各部门、各县人大常委会的修改意见和建议，并将《条例》在《阿坝日报》、州人大和州政府网站全文公布，征求社会各界的意见，先后3次送省人大民宗委及省级相关部门征求意见，共收集意见和建议490条，在一审的基础上对《条例》进行了全面的修改、充实和完善。2008年8月28日州十届人大常委会第十一次会议对《条例》进行了二审，委员们一致认为本条例的制定法律依据充分，操作性、针对性较强，已较为成熟，决定提交州十届人大四次会议审议表决。针对会议提出的修改意见，在二审的基础上对《条例》个别条款再次进行了修改和完善。《条例》先后七易其稿，形成了现在提交本次会议审议的《条例》共七章四十五条。
　　四、《条例》主要内容说明
　　（一）关于“第一章总则”
　　总则是一部地方性法规的纲领性、原则性规定。《条例》总则是关于各种突发事件的预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建的概括性规定。
　　1.第一条至第四条规定了立法宗旨、立法依据和调整对象，明确了突发事件的概念和主要种类，规定了应急管理体制。
　　2.第五条至第七条规定了自治州、县人民政府成立突发事件应急指挥机构及组成单位和主要职责，明确了自治州应当加强对应急救援物资、资金、项目的监督和管理，规范了接受救援、捐赠、对口支援等相关工作，加强同相邻地区人民政府开展合作与交流，建立共同联防机制。
　　3.第八条、第九条明确了自治州、县人民政府发布决定、命令的内容，规定了公民、法人和其他组织在突发事件应对工作中的义务和责任，根据《监督法》的要求，规定了自治州人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案，特别重大和重大突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。
　　（二）关于“第二章预防与应急准备”
　　4.第十条、第十一条规定了自治州建立健全突发事件应急预案体系，明确了突发事件预案由总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案组成。针对目前一些应急预案缺乏实用性，尤其是一些专业预案着重强调了领导组织、救援队伍、事故类型及救援等，忽视了救援的细节及外部力量、资源的协调等，导致在实际救援工作中出现各自为战、力量不足的情况，规定了应急预案的主要内容，强调注重各类资源的统一调配，加强部门的联系和沟通。要求应急预案制定机关根据实际需要和情势变化，及时修订应急预案，强化各类应急预案的协调配合，形成整体联动。
　　5.根据自治州的实际，第十二条、第十三条分别规定了对本行政区域内可能引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件、社会安全事件的隐患进行排查、监控等预防措施。
　　6.第十四条、第十五条规定自治州所有单位应当建立健全安全管理制度，落实安全防范措施。规定了矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位；公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，采取有效措施，防止突发事件的发生。
　　7.第十六条规定了应急救援队伍的种类，组织应急救援队伍进行应急知识培训和应急演练。自治州、县人民政府建立综合性应急救援队伍应当包括民兵组织和各部门的专业突发事件应急救援队伍。明确了各级各类学校和新闻媒体应当加强应急知识教育，对突发事件相关知识进行公益宣传的义务。
　　8.第十七条、第十八条规定了城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设。明确了自治州、县人民政府的相关部门根据总体预案，密切配合，共同做好应对突发事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信等保障工作，保证应急救援和群众的基本生活。
　　9.建立和完善公共应急的保障机制，对人民群众在事件发生后迅速恢复生产生活，维护社会秩序有着重要作用。第十九条、第二十条规定了设置预备费和临时增拨应急经费的内容。鼓励公民、法人或者其他组织对突发事件应对工作提供捐赠和援助，明确了自治州、县人民政府应当建立健全应急物资储备保障制度，加强对重要应急物资的监管、储备、调拨和紧急配送工作，确保突发事件发生后能及时为突发事件处置工作提供物资保障。
　　10.第二十一条、第二十二条规定了自治州、县人民政府应当建立应急通信保障体系，确保突发事件应对工作的通信畅通和发展保险事业，鼓励公民、法人和其他组织参加灾害保险等应急保障内容。
　　（三）关于“第三章监测与预警”
　　11.第二十三条、第二十四条规定了自治州、县人民政府建立突发事件信息系统强化分析报告制度，建立健全突发事件监测网络，注重跨部门、跨地区的信息交流与合作。同时，明确了获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织的报告义务。
　　我州必须加快应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络，全面推进“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，实现统一接报，分类分级处置。
　　12.第二十五条、第二十六条分别规定了自治州、县人民政府对即将发生的较大和一般、特别重大和重大突发事件应采取的措施，建立健全突发事件预警制度。并分别对发布一级、二级、三级、四级警报后采取的措施进行了规范。
　　13.第二十七条明确了自治州、县人民政府根据突发事件事态的发展调整预警级别。
　　（四）关于“第四章应急处置与救援”
　　突发事件严重威胁、危害国家和社会的根本利益，任何关于紧急状态和应急管理的制度设计都应当坚持有效控制危机和最小代价的原则，将有效地控制和消除危机作为基本出发点。因此，本条例以控制和消除面临的现实威胁为依据，根据州情授予行政机关充分的权力。同时，规定了行政权力行使的规则和程序，以便将消除危机的代价降到最低限度。
　　14.第一时间处置的好坏往往决定了损失的大小和处置成本的高低。因此，第二十八条、第二十九条规定了突发事件发生后应急预案的启动程序，根据突发事件的性质、特点和危害程度，选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。明确了自治州人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展和应急处置工作的虚假信息。
　　15.第三十条、第三十一条分别规定了突发事件发生后，自治州、县人民政府可以有针对性采取的应急措施。第三十一条第一款第（五）项“易燃易爆物品经营管理单位”主要是指成品油库、炸药库、军火库等单位。
　　16.第三十二条、第三十三条、第三十四条规定根据突发事件应对工作的需要，自治州、县人民政府可以采取向单位和个人征用物资、提供服务等措施。明确了有关单位、村（居）民委员会和其他组织、公民在突发事件发生后的责任和义务。
　　（五）关于“第五章事后恢复与重建”
　　突发事件应急处置结束后，应当尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序。
　　17.第三十五条、第三十六条规定，突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，自治州、县人民政府应当停止采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。对突发事件的损失进行调查、评估，组织开展生产自救，修复被损坏的公共设施。结合自治州突发事件处置和抗震救灾经验，明确了受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的公共设施，做好疫病防治和环境污染消除工作。保险机构尽快完成有关单位和个人损失的理赔工作。此外本条还对被征用财产的返还、补偿进行了规定。
　　18.鉴于我州是老少边穷地区，一旦发生突发事件，将对自治州的经济造成严重的影响。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，第三十七条规定了自治州、县人民政府开展恢复重建工作，可以采取特殊政策和灵活措施加快发展，对恢复重建规划（计划）、项目和资金请求上级人民政府给予支持。
　　19.第三十八条、第三十九条对突发事件发生后的善后工作作了规定。突发事件应对工作必须加强激励和约束力度，对应急工作中出现的违纪违法行为，要从重从严从速查处，对突发事件应对工作中涌现出来的先进人物、典型事迹要给予表彰奖励。规定了自治州、县人民政府应当及时查明突发事件的发生起因、性质、影响、责任，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，巩固应对成果，同时向上级人民政府报告。
　　（六）关于“第六章法律责任”
　　20.按照奖惩分明的原则，第四十条至第四十四条规定了法律责任。根据责权统一的要求，第四十一条对突发事件发生地的村（居）民委员会、单位和其他组织有九种法定情形的，由上级行政机关责令改正，并对直接负责的主管人员给予警告，情节严重的依法罢免或者撤销职务；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于突发事件严重危及国家安全、公共安全和环境安全，对公民的生命财产具有极大的破坏性。对具有上述法定情节的村（居）民委员会直接负责的主管人员给予警告处分，是突发事件应对工作的需要，是维护社会稳定、国家安全、公共安全和环境安全的需要，不属于《村民委员会组织法》第十一条规定的“指定、委派或者撤换村民委员会成员”的情形。第四十二条规定，对有关单位、社会团体等其他组织有五种情形之一的，由自治州、县人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处三万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。我州经济发展相对滞后，区域发展不平衡，罚款最低限额如果规定过高，执行难度非常大，因此规定罚款幅度为：三万元以上二十万元以下的罚款。第四十三条规定了单位或者个人违反本条例规定，导致突发事件发生或者危害扩大，造成后果的；造成环境污染的；破坏生态的；给国家、集体、其他组织的财产或者他人的人身财产造成损害的；应当依法承担民事责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。