2009年3月25日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议上
四川省民政厅厅长　　黄明全
 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受省政府委托，现就《四川省村务公开条例（草案）》作如下说明：
　　一、地方立法的必要性
　　实行村务公开和民主管理，是农村基层民主政治建设的基础性工作，是推进村民自治的重要内容。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定村民委员会实行村务公开制度并接受村民的监督。中共中央办公厅、国务院办公厅先后于1998年、2004年出台了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》和《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，使村务公开和民主管理工作得到进一步推进。党的十七大报告和十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对实行村务公开制度提出了新的更高的要求。我省从贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》和《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》以来，就把推行村务公开和民主管理制度作为推进农村基层民主建设，深化农村基层组织建设的重要内容来抓。截至2008年底，我省48078个村民委员会95％以上实行了村务公开，60％以上的村民小组实行了组务公开。实践证明，做好村务公开和民主管理工作，能够充分调动农民参与村务管理的积极性，推进农村经济的发展；能够更好地巩固农村基层组织，促进农村精神文明建设和民主政治建设；能够有效保障和维护农民的根本利益，密切党同农民群众的血肉联系。当前，在建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，夺取全面建设小康社会新胜利的重要阶段，进一步做好村务公开和民主管理工作，是加快推进我省农村改革发展的重要保障。
　　但是，由于现有法律法规对实行村务公开工作缺乏可操作的具体规范，在实施中还存在不少问题。比如，有些地方公开的时间、程序具有随意性，内容过于笼统，公开流于形式，群众看不明白；有些乡、村干部认为本地经济活动少，没有什么公开的事项；部分基层干部看重经济发展等“硬指标”，忽视村务公开民主管理等“软指标”，等等。这些问题的存在，如不认真解决，广大村民的合法权益得不到应有的保障，势必影响村务公开和民主管理工作整体水平的提高，势必影响农村经济社会健康发展。为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，迫切需要制定一部地方性法规来规范村务公开工作，切实将村务公开工作纳入法制化、规范化管理的轨道，保障村民依法行使对村务进行民主监督的权利。
　　二、《四川省村务公开条例（草案）》的起草过程
　　2008年，我厅和省政府法制办组成调研组，先后到成都、乐山、达州、广安等地进行了实地调研，召开立法座谈会，广泛听取市级、县级有关部门和乡（镇）人民政府、村民委员会、村民的意见；召开讨论会，征求省委组织部、省委宣传部、省委农办、省政协社会法制委员会、省人口计生委、财政厅、监察厅、农业厅、司法厅、国土资源厅、建设厅、劳动和社会保障厅、卫生厅、林业厅、档案局、物价局和省法院、总工会等省级有关部门的意见；还到陕西、甘肃等省进行了学习调研。我厅和省法制办五易其稿，并经省人民政府第18次常务会议同意，形成了《四川省村务公开条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。
　　三、几个主要问题的说明
　　（一）关于《四川省村务公开条例》的立法依据：本条例的上位法为《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）。
　　《村民委员会组织法》第二十二条第一款规定：“村民委员会实行村务公开制度。”据此，《条例（草案）》设立第一章“总则”，对村务公开条例的依据、立法目的、立法原则等进行了规定。
　　《村民委员会组织法》第二十二条第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督：（一）本法的十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）救灾救济款物的发放情况；（四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。据此，《条例（草案）》第二章“村务公开形式和内容”，对此进行了规定和扩充。
　　《村民委员会组织法》第二十二条第三款规定“村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。”据此，《条例（草案）》第三章“村务公开程序和时间”、第四章“村务公开监督”，对此进行了规范。
　　《村民委员会组织法》第二十二条第四款规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机构应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”据此，《条例（草案）》第六章“责任追究”，对此进行了规范。
　　（二）关于村务公开的原则：在总结我省村务公开实践经验的基础上，着眼于村务公开的发展方向，《条例（草案）》在第一章第三条规定了村务公开的原则，即“村务公开坚持全面、真实、及时的原则，实行村务工作全过程公开。”这样规定能比较全面地体现村务公开的意义，切实保障村民依法行使对村务进行民主监督的权利。
　　（三）关于村务公开的形式和内容：在公开的形式上，根据实际情况和群众要求，各村因地制宜，采取灵活多样的形式向群众公开。有的设立固定的村务公开栏，定期公布村民关心的事项；有的通过召开村民会议或者村民代表会议，面对面地向村民公开；还有的采取广播、明白纸、公开卡等形式进行公开。结合全省目前普遍采取的形式和部分地方的特殊情况，《条例（草案）》在第二章第七条对村务公开的主要形式和补充形式作出规定，即“村民委员会应当在便于村民观看的场所设置固定村务公开栏，同时可以通过会议、宣传单、广播、电视或者网络等方式公开村务。少数民族地区可以采取适合本地特点的方式进行村务公开。”
　　村务公开的内容是《条例（草案）》规范的核心。在实际工作中，各地规范的内容不尽相同，《条例（草案）》在总结各地成熟经验的基础上，在第二章的第八条和第九条分别将村务公开的内容按时限分为定期公开和及时公开两类。同时，在第二章第八条第二款规定：“集体财务往来较多的村应当按月定期公开。”在第二章第九条第十三款规定：“经本村十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表联名要求公开的事项，村民委员会应当及时公开。”这样规定，有利于将群众关心的热点问题以及村里的重大事项向村民公开，真正接受群众监督。
　　（四）关于村务公开的程序和时间：村务公开的目的不仅仅在于让群众知道村务，实现他们的知情权，更重要的是让群众参与村级事务，实现群众的决策权、管理权和监督权的统一。各地在工作实践中，在村务公开的程序和时间上积累了丰富的经验。在村务公开的程序上，多数地方是事前召开村民会议或村民代表会议进行民主决策，事中由村务公开监督小组和村民民主理财小组参与监督管理，事后向群众公开结果。在公开的时间上，各地都依据公开的内容采取定期公开和不定期公开的办法。在总结这些实践经验的基础上，《条例（草案）》在第三章对村务公开的程序、时间做了具体规定。
　　（五）关于村务公开的监督：为了建立和完善村务公开的监督机制，《条例（草案）》设专章进行了规定：一是在第四章的第十二条、第十四条、第十五条规定了村设立村务公开监督小组，村务公开监督小组内设立村民民主理财小组，并规定了其成员的产生办法以及参与村务公开的具体办法；二是在第四章第十六条规定了村民委员会应当建立档案，供村民查阅；三是在第四章的第十七条、第十八条规定了村民对村务公开的内容、时间等有异议的，可以向村务公开监督小组和村民委员会投诉或者询问，村务公开监督小组和村民委员会应当予以答复或者召集村民会议（村民代表会议）讨论决定；四是在第四章第十九条规定了对村务公开监督小组成员的责任追究内容，村务公开监督小组成员因违反国家法律、法规被劳动教养、追究刑事责任的，其职务自行终止。
　　（六）关于组务公开：按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。根据我省的实际情况，有的村民小组有自己的集体资产，特别是城乡结合部，土地承包所得收益成为村民小组的主要收入。而对于村民小组的财产，村务公开监督小组和村民民主理财小组无法监督。为此，《条例（草案）》结合我省的实际情况，专设第五章“组务公开”对组务公开的形式、内容、时间作出规定，同时村民委员会应当指导、监督村民小组实行组务公开。
　　以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。