2011年5月25日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
　　四川省人民政府副秘书长彭琳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　按照会议安排，我受省人民政府委托，向省人大常委会报告全省农村土地管理工作情况，请予审议。
　　一、我省农村土地管理工作基本情况
　　（一）严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，依法依规利用土地
　　我省严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，切实落实土地用途管制制度，严格保护耕地，在加强土地宏观调控和管理、控制和引导土地利用、保护土地资源等方面取得了显著成效。全省上轮规划确定的到2010年全省耕地保有量目标为634.95万公顷，基本农田保护面积为541.81万公顷。规划实施期间因国家实施天然林保护工程和退耕还林政策占用一部分基本农田，2003年国家在基本农田落实大检查中确认我省减少基本农田28.36万公顷。到2010年底，全省耕地保有量实际达671.4万公顷，基本农田实际保护面积为521.8万公顷。
　　（二）严格管理坚守红线，耕地保护成效显著
　　我省始终坚持把耕地保护作为国土资源管理工作的首要任务，严格土地用途管制，严格控制非农业建设占用耕地，确保了耕地总量稳定。
　　1、完善规章制度，健全责任体系。我省先后出台了《四川省人民政府贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的实施意见》（川府发〔2005〕15号）、《四川省人民政府办公厅关于加强耕地和基本农田保护工作的通知》（川府办发电〔2009〕91号）等一系列耕地保护规章制度，为耕地保护提供了较为完备的制度保障。
　　我省以《四川省市（州）政府耕地保护责任目标考核办法》（川办函〔2008〕79号）为依据，全面实行以耕地保护为重点、以基本农田保护为核心的土地管理目标责任制，层层签订年度目标责任书，把基本农田保护面积等指标层层分解，严格考评，实行“一票否决”。
　　2、认真落实基本农田保护制度，切实保障粮食生产能力。全省相继建立了基本农田用途管制、占补平衡、质量保护和监督检查等基本农田保护制度，对违反法律规定、不符合规划占用基本农田进行非农建设的，一律不予报批，确保我省基本农田面积不减少，质量有提高。
　　3、严格依法审批，严格限制农用地转为建设用地。建立健全了“窗口式办文”、“集体会审”和“两公告一登记”等审批工作制度，进一步规范审批行为。在建设用地审批中，对不符合土地利用总体规划、年度计划的不批；未落实耕地占补平衡的不批；除法律规定外占用基本农田的不批；违法占地不处理的不批。通过严格限制农用地转为建设用地，有效保护了耕地资源。
　　4、严格执行“占一补一”，确保占补平衡有余。切实把好占用耕地审批关，实行耕地占补平衡一票否决制度。近几年，我省足额完成了补充耕地任务。2006—2010年度，全省依法经国务院或省政府批准的建设用地3984个批次（项目），批准占用耕地总面积76334.7984公顷，补充耕地总面积76334.7984公顷。截至2010年底，全省连续多年实现了开发整理新增耕地与各项非农业建设占用耕地持平有余。
　　5、狠抓土地开发整理，确保耕地总量稳定。狠抓灾毁耕地复垦整理，助推灾后恢复重建。汶川地震对我省耕地造成极大破坏。三年重建期间，我省需将整理复垦土地217.8万亩，其中需整理复垦耕地166.35万亩。我省积极推进灾毁耕地整理复垦工作，目前灾毁耕地整理复垦任务已全面完成。
　　6、实施“金土地”工程，对耕地实施建设性保护。为增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件，我省实施了以对田、水、路、林、村等实行综合整治为主要内容的“金土地”工程，规划用10年时间在全省范围内整理1000万亩土地，新增耕地不少于100万亩，在整理项目区内建成600万亩高产、稳产基本农田。“十一五”期间，全省实施“金土地”工程项目约600多个，整理土地600多万亩，投入专项资金超过95亿元，实现新增耕地超过70万亩，600多万群众直接受益。
　　7、积极探索耕地保护基金制度，充分调动农民保护耕地积极性。2008年起成都市在全国范围内率先建立并实施耕地保护基金制度，对承担耕地保护责任的农民按照基本农田400元／亩、一般耕地300元／亩进行补贴，主要用于个人养老保险。全市每年大约需要发放耕地保护基金28亿元。耕地保护补偿机制的建立和实施，极大调动了广大农民保护耕地的积极性和主动性。
　　（三）改革创新与严格管理并重，农村集体建设用地使用进一步规范
　　1、进一步严格宅基地管理。严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的规定，严禁少批多占、未批先占宅基地的行为。推进“空心村”治理和旧村改造，推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民适度集中居住，提高农村建设用地节约集约利用水平。
　　2、进一步优化农村建设用地结构和布局。在符合规划的前提下，通过农村土地综合整治，撤并散乱的农村居民点，进行空间上的重新调整，优化了农村建设用地结构和布局。
　　3、开展农村土地确权登记颁证工作。我省各市州积极开展集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。截止2009年底，全省集体土地所有权、集体建设用地使用权，宅基地使用权分别累计发证412111本、4862045本、11779690本，2010年全省已分别完成60个县集体土地所有权、62个县集体建设用地使用权、68个县宅基地登记发证工作。按照计划，到2012年将全面完成我省农村集体土地确权登记颁证工作。目前成都市已全面完成此项工作。
　　4、开展农村集体建设用地流转试验。成都、自贡等地积极开展探索试验，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权，在符合规划的前提下可以通过出让、转让、出租等方式流转用于工业和除商品房以外的经营性项目。集体建设用地流转充分挖掘了建设用地潜力，有利于实现集体土地权益。我省其余地区集体建设用地流转规模较小，还处于自发、隐蔽状态。
　　（四）规范推进我省城乡建设用地增减挂钩试点工作
　　1、我省挂钩试点的基本情况。2006年，根据国土资源部要求，我省开始开展挂钩试点，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。截止2010年底，根据国土资源部下达给我省的挂钩周转指标，结合我省灾后恢复重建实际，省国土资源厅共批复城乡建设用地增减挂钩试点项目804个，挂钩周转指标规模约48.9万亩，项目分布涉及成都、德阳等16个市。
　　2、挂钩试点实施成效。挂钩试点工作促进了农村整体面貌和农民生产生活方式的改善，增加了农民收入，推动了城乡公共服务均等化和农业产业化，有力地推动了新农村建设和城乡统筹发展；筹集了重建资金，有力支持了灾后恢复重建：有利于保护耕地和提高土地节约集约利用水平，促进了最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实。
　　（五）完善征地补偿制度，维护被征地农民合法权益
　　全省2006—2010年经国务院、省政府依法批准农用地转用和土地征收总面积为151998.3305公顷，其中农用地111678.0618公顷（耕地76334.7984公顷），安置农业人数为1877324人。全省各级政府以高度的政治责任感，按照中央和省委的要求，采取多种措施妥善解决征地补偿安置问题，确保被征地农民原有生活水平不下降，长远生计有保障。
　　1、省委省政府高度重视征地拆迁安置补偿工作，用制度保障被征地农民的合法权益。“十一五”前，省委、省政府就先后下发了《关于做好失地无业农民安置工作的通知》（川委发〔2004〕1号）、《关于进一步做好征地拆迁补偿安置工作的紧急通知》（川委发〔2005〕12号）；成立了省委、省政府征地拆迁补偿安置专项督查领导小组；提出了积极构建“经济补偿，居住安置，就业扶持，社会保障”四位一体的失地农民安置模式，要求把做好征地拆迁补偿安置工作作为一项重要政治任务来抓。“十一五”期间，又相继出台《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）、《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）等一系列文件，从补偿标准、住房保障、就业扶持、社保落实等方面，建章立制，切实保护被征地农民利益。
　　2、健全征地程序，加强对征地实施的监管。认真执行法律法规和政策规定，规范征地行为，严格告知、确认、听证等工作程序，公开征地批准事项，落实“两公告一登记”制度，切实保障被征地农民的知情权、参与权和监督权。强化审批后续监管，保证补偿费用及时足额发放到位，安置措施落实到位。
　　3、严把建设用地审查关，从严控制征收农用地。我省根据现行法律、法规和政策规定，严格建设用地审查报批，把好建设用地审查关。加强对农用地转用和土地征收审批行政权力运行的监督，加强对土地征收中补偿费拨付情况的监督检查。对重点环节和部位，实施权力分解和内部制约，完善管理制度，规范事权运行，最大限度防止了违法违规征占农民土地及损害农民利益问题的发生。
　　4、完善征地补偿和安置制度，确保被征地农民长远生计有保障。省政府办公厅出台《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号），提高了征地补偿安置标准。开展了一系列征地统一年产值标准制订工作，同时青苗及附着物补偿标准每3年修订一次，由各市（州）政府报省政府批准后执行。
　　我省进一步完善了被征地农民社会保障制度，将被征地农民纳入城镇社会保障体系，实行养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障。明确筹资渠道。目前所有征地项目均必须落实被征地农民社会保障资金，确保被征地农民纳入社会保障体系，否则一律不得批准新征土地。
　　5、切实抓好信访维稳工作，维护被征地农民权益。“十一五”期间，我省创新信访维稳工作机制体制，强化源头治理，大力推进行政大调解工作，有效化解了一大批涉及土地征收方面的矛盾纠纷。2008年、2009年、2010年全省国土资源信访总量分别下降21％、15％和12％，连续三年退出全国进京到部访前10名。
　　（六）强化耕地质量管理，加强土地承包经营权流转服务
　　1、全面提高耕地质量，夯实农业发展基础。一是加强耕地质量管理。2008年以来，全省完成了对73个县的耕地地力评价，对6100万亩耕地进行了分等定级，建立了耕地资源管理信息系统。《四川省耕地质量管理办法》已列入省政府今年立法调研计划。二是建设高标准农田。近五年，全省建设高标准农田850万亩，使高标准农田总数由“十一五”前的1981万亩增加到2835万亩。全面完成地震受损农田修复任务，39个重灾县修复受损农田139.2万亩。三是全面推广科学施肥培肥技术。在174个县实施测土配方施肥项目，推广测土配方施肥技术1.6亿亩次，耕地覆盖率达到95％以上，减少不合理施肥19万吨；实施土壤有机质提升行动，推广秸秆还田腐熟技术550万亩。
　　2、加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场。一是出台《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》（川办发〔2009〕39号），《关于进一步做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》（川农业〔2010〕145号）等土地流转规范性文件，对农村土地承包经营权流转进行规范。二是制定四川省农村土地承包经营权流转合同示范文本下发各地，供合同双方签约时参考。三是抓好土地流转平台建设。继续对金堂县、平昌县等13个土地流转服务平台建设试点单位进行指导，建立土地流转管理工作制度、机制和规程，形成了土地流转有形市场的运作机制和服务网络。四是加强土地承包纠纷调处工作。指导大竹、洪雅等13个县（区）开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作，探索建立土地承包纠纷调处机制。
　　（七）积极推动农村土地管理制度改革，城乡统筹发展成效明显
　　2007年，成都市获批国家级统筹城乡综合配套改革试验区，我省也确定德阳、自贡、广元市为统筹城乡综合配套改革省级试点市。三年多来，成都及我省其它试点市积极开展统筹城乡土地管理制度改革，取得成效。成都市已初步形成一批改革成果。一是开展农村土地权属调查和确权登记发证，为统筹城乡发展、维护农民土地产权权益打下坚实基础。二是创新耕地保护机制。积极探索用经济手段保护耕地的办法。成都市创立的耕地保护基金制度在全国具有开创性的意义。三是全面开展农村土地整治，改善了农村生产生活条件，为实现农业产业化和土地流转提供了条件，有效推动了新农村建设。四是规范推进城乡建设用地增减“挂钩”和农村集体建设用地流转，有力促进了城乡建设用地的节约集约利用。五是完善了土地执法监管体系，推动全省国土资源的依法有效保护和合理开发利用。
　　（八）坚决查处土地违法行为，全面规范农村土地管理秩序
　　全省综合运用行政、法律等手段，充分发挥卫片、GPS等技术手段的监管作用，进一步加强土地执法监察，建立预防、监管、联动、依法查处的土地执法机制，强化土地管理批、供、用、补、查监管，严肃查处土地违规违法问题。2006年—2010年，全省共发现土地违法行为20422宗，涉及土地面积9057公顷（耕地面积3750公顷）；共立案查处土地违法案件10306宗，涉及土地面积7671公顷（耕地3085公顷）；结案9960件，涉及土地面积7508公顷（耕地2980公顷）。从违法种类看，主要以未经批准占地为主。从违法趋势看，从2006年到2009年相比有逐年下降趋势，2010年因卫片执法检查全覆盖，加大了发现和查处力度，违法宗数及面积较前两年有所增加。通过卫片执法检查这一有效方式，对规范农村土地管理秩序，保护土地资源起到了十分重要的作用。
　　二、农村土地管理工作中存在的主要问题
　　“十一五”期间，全省坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，狠抓耕地开源节流，加强土地整治，强化用途管制，严格控制非农建设占用耕地和基本农田，完善征地补偿和安置制度，坚决查处违法行为，农村土地管理工作取得显著成效。但也还存在一些问题和薄弱环节。主要表现在：一是违法用地在各地还不同程度地存在，越权批地、边报边用、未批先用等情况还时有发生；二是土地利用效率不高，粗放用地、闲置浪费土地的情况还比较严重；三是法定征地安置补偿标准偏低，社会保障体系还不完善；四是经济发展对土地的需求也越来越大，耕地保护形势日趋严峻，任务十分艰巨；五是土地违法案件查处难、执行难；六是农村承包土地流转原则未得到充分坚持，流转的利益联结机制不健全，流转纠纷呈加速增长态势，流转管理和服务滞后；七是人增地减矛盾加剧，耕地后备资源匮乏，耕地质量有待提高。
　　导致以上问题存在的主要原因，一是部分领导干部尚未真正树立科学发展观和正确的政绩观，不能正确处理保护资源与保障发展的关系。二是土地管理法律法规制度还有不健全、不完善的地方，有的明显滞后于经济社会发展需要。三是国土资源管理工作还存在一些薄弱环节和漏洞，行政行为还不够规范，执法手段还比较单一，处罚措施还不够严厉。
　　三、“十二五”期间我省农村土地管理工作思路和打算
　　“十二五”期间我省国土资源管理工作将紧紧围绕经济社会发展大局，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，树立新型资源观和资源管理观，落实资源节约优先战略，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级，切实提高国土资源工作对经济社会可持续发展的保障和服务能力。在农村土地管理工作方面，我省将着重做好以下几方面工作：
　　第一，健全耕地保护机制。一是进一步健全耕地保护责任考核体系和干部离任审计制度，严格落实耕地保护责任追究制度。二是探索建立耕地保护奖励机制，有条件的地方推行耕地保护基金制度。三是构建耕地保护共同责任机制，构筑耕地保护共同责任体系。四是继续推进“金土地工程”，实施农村土地整治重大工程。五是进一步提高耕地质量。实施高标准农田工程，在19个市（州）的100个县（市、区），建设高标准农田1000万亩；实施土壤有机质提升行动和测土配方施肥普及行动；大力加强耕地质量监督管理。
　　第二，规范增减挂钩和农村土地整治。一是按照国务院47号文件的要求，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，进一步规范土地整治。二是进一步做好增减挂钩试点和农村土地整治中农民权益维护工作。三是加强批后实施监管，追踪调查复垦耕地的利用情况。
　　第三，规范承包经营权流转。进一步规范流转程序、流转合同和流转行为，建立土地流转价格指导机制，加大土地流转纠纷调处力度，探索建立土地流转利益联结机制，继续开展土地流转服务平台建设。
　　第四，深化征地制度改革。一是探索建立与我省经济社会发展相适应的征地补偿标准。二是进一步改进补偿安置方式，切实解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。三是完善征地补偿款分配、使用监管机制。四是积极推进征地制度改革试点。目前，成都市已被国土资源部确定为征地制度改革试点城市，将根据国土资源部批复的方案开展改革试点。
　　第五，积极探索建立土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”长效机制。一是健全完善以分片巡查、卫星遥感、信访举报为重点的土地违法行为发现机制，及时发现和制止土地违法行为。二是完善部门联合办案制度，继续加强与纪检、公安、检察、法院等部门的沟通与配合，严肃查办土地违法案件，严肃追究有关人员责任。三是加强土地管理法律法规宣传教育工作，进一步推进依法行政。
　　贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》，搞好农村土地管理工作是一项具有长期性、艰巨性和开创性的工作。我们将以省人大常委会此次听取和审议省政府关于农村土地管理工作情况的报告为新的起点，振奋精神，开拓创新，以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，努力做到保障发展与保护资源协调发展，市场配置与宏观调控相互促进，不断推动我省土地管理尤其是农村土地管理工作再上新台阶，为我省实现“十二五”宏伟目标做出更大贡献。