曹桂英 马 骏 蔡浩然 曹子洪
一、正确把握人大重大事项决定权的涵义
宪法第104条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，地方组织法第44条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这是宪法和法律对人大职权的规定，最早把它概括为重大事项决定权的，则是彭真同志在1980年4月18日召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话中，对地方人大常委会主要职权的概括。多年来，地方各级人大及其常委会都把重大事项决定权作为一项基本职权。由于宪法和法律对此没有作出具体明确的规定，地方各级人大在实践中一般认为，重大事项即是本行政区域内具有全局性、根本性、长远性的事项和事关群众切身利益、迫切需要解决的事项。决定权的内涵是指：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。它具有四个鲜明特性，即法定性、权威性、创制性、人民性。地方人大在行使重大事项决定权时应把握两点：一是讨论、决定重大事项应当区分不同类型。根据地方人大的实践，一般将重大事项分为三类，即：由人大常委会讨论并作出决议决定的事项、由人大常委会讨论不作出决议决定或必要时作出决议决定的事项、由“一府两院”向人大报告或备案的事项，不同情况应当区别对待。二是决定本行政区域内的重大事项，并不等于说本行政区域内的所有重大事项都要由人大来决定。如在行政区划的调整上，就属于政府决定的事项，不需要人大作出决议决定；地方政府内部机构的变更，其批准权属于上一级政府，本级人大常委会只有备案权，这在宪法和地方组织法中都有规定。
二、地方人大行使决定权存在的主要问题及其原因分析
多年来，地方各级人大在重大事项决定权的行使上，虽然作了一些探索，取得了一些进展，但从整体上看，还很不到位，与人大其他职权相比，仍然是比较薄弱的环节，在决定权的行使上普遍存在“四多四少”现象，即：一是法律有明确规定的行使得多，法律原则规定或未明确规定的行使得少；二是作出的决议、决定比较原则、面面俱到的多，而突出重点、抓住要害，有具体指向的少；三是被动行使的多，主动决定的少；四是作出决定的多，落实到位的少。究其原因，主要是：
1、认识不到位。一方面，长期以来，一些在党委、政府工作的同志习惯于“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权在认识上和实践上都不习惯，往往采取党委决策、政府执行或党政联合决策的方式，该由人大讨论、决定重大事项的也不依法提交。另一方面，部分人大常委会组成人员思想上有顾虑，担心对重大事项讨论、决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权，多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。认识不到位是当前制约人大重大事项决定权行使的最主要因素。
2、制度不完备。由于法律规定比较原则，关于人大重大事项决定权的理论研究滞后，尚没有成熟的、权威的理论来指导实践工作的开展，地方人大缺乏理论的指导。在实践操作中，对讨论、决定重大事项的原则、程序、方式方法及督办落实等，缺少必要的制度规范，一些已经制定的制度与客观需要相比，显得相对滞后，对已有规范性文件和制度的修改完善工作做的也不够。
3、操作不规范。人大在讨论、决定重大事项的过程中，为防止陷入具体事务而代行行政权、司法权，执行制度不够过硬，普遍存在调查论证不充分、程序把关不够严、督办落实不够实等现象。有的地方对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论、决定，从而导致部分决议、决定事项质量不够理想，内容比较原则，缺乏实质性的操作规程和方式方法。
4、体制不顺畅。党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺，党政不分的传统政治体制还存在较大的惯性，尤其是党政联合行文，对本行政区域内应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项作出规定，使权力机关既不能讨论决定也难以实施监督，人大及其常委会决定权被弱化、虚化。
5、能力不适应。重大事项的决定要建立在充分的调查研究和科学论证的基础上，由于一些议案尤其是政府提交的议案往往时间很紧，人大没有足够的时间进行调研论证，加之有的地方人手少，工作力量薄弱，又缺乏相关的专业知识，要在较短的时间内提出科学、合理、切合实际的方案，难免力不从心。
三、依法行使好人大重大事项决定权的几点思考
地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，其实质是代表人民行使管理国家和社会事务的权力，既是实现人民当家作主的基本形式，又是把党的主张经过法定程序变为国家意志的重要途径，从而实现党的领导和依法办事的统一。党的十六大明确指出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”，“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序”。十六届四中全会指出，“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，并一再强调，“完善重大决策的规则和程序，使决策真正建立在科学、民主的基础之上”。这就为地方人大常委会坚持和完善人民代表大会制度，依法行使重大事项决定权指明了方向，同时也提出了新的更高的要求。因此，地方人大要依法行使好重大事项决定权。
1、要把握好几条原则。一是合法性原则。内容要合法。人大及其常委会作出的决议、决定必须符合宪法和法律、法规的规定，切实起到保证宪法、法律和上级人大及其常委会的决定在本行政区域内正确实施的作用。程序要合法。从议案的提出、确认、审议到决定的审查、通过、公布，每一个环节都必须严格依照法定程序进行，从而保证决议、决定的合法性和严肃性。对法律明文规定应由地方人大及其常委会在职权范围内讨论、决定的重大事项，该讨论的要讨论，该作出决定的要作出决定；对法律有规定但不具体、或者法律没有规定的，要按照法定的职责范围来选择和确定，在不与宪法和法律相抵触的前提下，进行积极探索和创新。二是全局性、长远性、根本性原则。确定的重大事项必须围绕党委的中心工作，着眼于本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，着眼于本行政区改革发展稳定的重大问题，如推进民主法制建设的重大问题、本级预算外资金的管理、国民经济建设布局和产业结构的调整、财政资金投资的对经济发展、环境保护有较大影响的建设项目等。三是可行性原则。行使重大事项决定权必须从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定要符合本地实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题，提出的目标和任务要切实可行，要便于监督落实。换句话说，决定的重大事项经过本行政区全体人民的共同努力能够办到，而不能决定尽管属于重大事项、但本行政区无力解决的问题，使决定得不到落实。
2、要处理好几个关系。一要处理好人大决定权与党委决策权的关系。这是当前行使好人大重大事项决定权的一个非常重要的因素。一方面，对党委向人大常委会提出建议的重大事项，人大要认真调查研究并通过法定程序，作出决定、决议，以保证党委决策的贯彻落实。人大及其常委会决定重大事项前应充分听取同级党委的意见，得到原则同意后，再作出决定。另一方面，各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位，坚持依法执政，总揽不包揽，支持人大依法履行职能，不能以党委的决策代替人大的决定。江泽民同志指出，“对法律规定须经人大及其常委会审议决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张经过法定程序变为国家的意志和人民的自觉行动，以保障改革和建设的顺利进行”。二要处理好人大决定权与政府行政权的关系。从法律上讲，人大与政府是决定与执行、监督与被监督的关系，在实际工作中反差较大。人大应努力做到既不越权，又不失职：即法律明确规定应由人大及其常委会决定的重大事项，要监督政府依法、及时提交人大讨论决定，不得自行决定；法律明确规定属于政府行政权范围内的事项，人大及其常委会要积极支持政府依法行政，不代行政府职权。人大及其常委会在对重大事项作出决定前，应主动与政府进行沟通，征求意见，政府的理解和支持是人大决议决定落实的重要保证。三要处理好依法履行职权与加强自身建设的关系。决定权行使得充分与否与人大的自身建设密切相关。要科学界定重大事项，并使人大常委会作出的决议、决定既科学、合理，又切合本地实际、切实可行，一个关键因素就是要不断加强人大自身建设，提高依法行使重大事项决定权的能力，使自身能力与所担负的职责相适应。
3、需要着力解决的几个问题。一是界定问题。法律对重大事项的规定比较原则，在具体工作中，界定难已经成为制约人大重大事项决定权行使的重要因素之一。根据法律的规定，结合地方人大的做法和经验，我们认为， 在重大事项的界定上，要坚持原则性与灵活性的有机统一，把宪法与法律的规定和当时当地的具体实际相结合，根据特定时空条件下事物的性质、影响范围和重要程度，审时度势，做出科学、合理的判断。二是程序问题。程序是一种规范。行使决定权一般要经过议案的提出、议案的审查、调查论证、审议和表决、公布等程序。当然，议案的提出应避免临时动议，审查必须严肃认真，审议和表决要充分发扬民主，严格执行民主集中制原则，作出的决议、决定要及时通过多种形式向社会公布，以便遵守和执行。每一项决定权的行使都要按程序依法进行。三是制度问题。重大事项是相对的、动态的，有其自身质的规定性，也有不确定性。具体到某一事项会随着客观条件的变化而变化，此时的重大事项未必是彼时的重大事项，此地的重大事项未必是彼地的重大事项，试图通过一个规范性文件将所有的重大事项列举出来是不科学的、也是不现实的。从各地实践看，制定科学、合理的制度规范职权的行使，不仅是重要的，而且是必要的。可以采取概括事项与列举事项相结合，内容不宜过细，宜定性不宜定量，同时要为人大自身留有余地，“兜底性”条款即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”的表述必不可少。四是效果问题。作出决议、决定是行使决定权的一个环节，衡量这一职权行使的实际效果，还要看决议、决定是否得到有效落实。因此，要建立健全决议决定的督办机制，把重大事项决定权与监督权结合起来，通过加强跟踪监督，跟踪问效，及时发现问题，提出解决问题的意见和建议，从而保证决议、决定的落实，维护决定的严肃性和法律效力。