政府预算是反映政府工作的“晴雨表”，规定着政府活动的范围和方向。审查批准预算并监督预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。通过依法探索和创新监督形式，不断监督和保证政府用好财政资金，让更多的老百姓享受到公共财政的“阳光”，既是人大财经监督工作的一项重要任务，又是提高人大财经监督实效的一个重要课题。近年来，嘉兴市人大常委会立足制度化和规范化，不断加大预算审查监督力度，初步走出了一条富有自身特色的预算审查监督工作新路。
一、创新理念，提高监督的自觉性
我国宪法、地方组织法和预算法的许多条款都明确赋予县级以上人大及其常委会审查监督本级财政预、决算的职权。在社会主义现代化建设新时期，政府财政乃是法治下的财政，是取之于民、用之于民的“阳光财政”，这不仅是指政府的一切收入均需依法征收，也是指政府的每一笔开支均需公开透明，经常性地接受纳税人和国家权力机关的监督和约束。所以，从某种意义上说，预算监督既是一个经济范畴也是一个政治范畴。
近年来，地方各级人大及其常委会在加强预算审查监督方面进行了不少有益的探索，也取得了较好的效果。然而，从总体上看，当前人大预算审查和监督仍然存在着许多缺陷和难点，主要表现在四个方面。一是审批工作的被动性。由于人大监督缺乏手段，只能是政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么，致使审查监督工作一直处于被动局面。二是预算内容缺乏可审性。多年来政府只是提供一个报告和几张报表。报告又大多数是数字的堆砌，透明度不高，导致“内行人看不清，外行人看不懂”。三是审议时间的仓促性。无论是预算的编制时间、初审时间、人代会的审议时间都不够充裕，预算审查很难深入。四是预算执行上的随意性。由于审批的预算太粗，可操作性差，必然带来追加不断，变更频繁，使人大批准的预算失去约束力，形成“一年预算，预算一年”的状况。
要改变这种差强人意的现状，必须找到突破口和切入点。我们大胆探索，在监督理念上确立“依法理财”的思想，在监督功能上确立“阳光财政”的定位，不断增强监督的自觉性。
首先，在监督理念上确立“依法理财”的思想。审查批准预算，是宪法和法律赋予人大的一项重要的决定权。目前尽管财经工作监督不到位，力度不够，但和监督权相比，审批权更显得无力。预算执行中的随意性问题，虽然也有监督不力的因素，但从根本上讲，还是预算决定权的行使不到位。因此，我们认为实施预算审查监督首先需要在思想上进一步确立“依法理财”的理念，重点从制度上确保人大能够有效地行使预算审查和监督的权力。预算执行中不可预见的因素很多，这就要创新思维，根据人民的要求、社会的需要、自然的变化，及时做出重大事项性决定，把预算执行中的一些焦点、难点、热点问题有效解决好。而当前以部门预算为核心的预算管理制度改革，正好为我们提供了一个深化预算审查监督的契机和平台。
其次，在监督功能上确立“阳光财政”的定位。预算是政府的基本财政收支计划。它反应了政府的发展思路和方向，是政府发展经济、管理社会事务和实现调控的主要手段之一。公共财政的本质是社会公共财政，需要政府从对社会经济各方面的全面干预，逐渐转变为只对市场失效部分进行补充。“以众人之钱，办众人之事”，把有限的财政资金更多地投入到体现以人为本、构建和谐社会中去，让更多的老百姓分享改革发展的成果，享受到公共财政的“阳光”，绝不允许用财政资金去搞“形象工程”、“政绩工程”。因此，预算审查监督应该有一个适应时代要求、人民群众欢迎的功能定位：努力把人大的预算审查监督从程序性监督向实质性监督转变，由柔性监督向刚性监督转变，从一般性监督向有重点监督转变，从事后监督向事前事中监督转变，真正以有序、有利、有节的功能发挥，促进政府更好地把公共财政资金安排好、使用好，让“阳光财政”造福于民。
着眼理念创新和功能定位，我们从聘请专家分析监督预算执行，到审查所有市级部门预算草案并提交部门预算草案上人代会审议，开展了一系列的探索与实践，使整个预算审查监督工作循序渐进，逐步得到深化。
二、借助“智囊”，增强监督的权威性
为探索预算审查监督的有效形式，2003年11月，我们从社会各界挑选部分财经方面的资深专家和业务骨干，组建了财政预（决）算咨询小组和经济运行分析小组，作为市人大财经委的非常设机构，同时出台了相关活动制度。两个小组定期召开例会，对国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况等进行深入研究，提出对策建议，从而以外脑火花点燃内脑智慧，既弥补了人大工作力量的不足，又为人大加强审查监督提供了可靠依据，让预算监督告别“看不清，看不懂”，增强了监督的针对性、有效性和权威性。如2004年3月，市级78个政府部门涉及259个单位的预算草案首次提交人大审阅。经过市人大财经委和专家小组的全面审查，发现2004年度的部门预算安排基本体现了统筹兼顾、量力而行、讲求实效的原则。但也存在预算项目不够细化、专项支出小而分散等问题。最后，所有部门预算都细细筛了一遍，其中市农经局的预算报75项开支，经专家一项项核下来，被建议核减为35项。这不仅初步为人民把好了用钱的“闸门”，还推动预算审查监督开始从程序性监督向实质性监督转变。
同时，引进专家带来民意民声，在某种角度来看也保证了人大监督的公正性和准确性。如2005年10月底，市本级财政一盘点已完成预算98.6%，全年预算收入将增加14730万元，新增可用财力达20900万元。到财政局要求“追加预算”的部门络绎不绝。我们照例先请财政预决算咨询小组的专家对预算调整方案进行审查。专家多方传达的民声又被吸收成人大的意见，结果，财政增收的钱除了保证法定支出增长外，安排了800万元补助社会保障支出，基本实现了人大监督的初衷。
三、建章立制，强化监督的规范性
制定规范，为预算审查监督提供制度保障。搞好人大预算审查监督工作，一项重要任务就是设计相关的法律制度，使审查监督工作有法可依，有序可循。我国虽然已经有宪法和地方组织法等基本法，预算法及预算法实施条例等专门法，审计法及审计法实施条例等相关法，但都比较原则，不能满足深化预算审查监督的需要，尤其是不能适应部门预算改革的新形势。为此，在市四届人大常委会《关于市本级财政预算审查监督的决定》和《关于加强对经济工作监督的决定》的基础上，我们通过学习借鉴外地人大的先进经验，结合我市实际，草拟了《嘉兴市市本级预算监督办法》，在2004年7月23日召开的市五届人大常委会第12次会议上获得通过。《办法》的出台，从制度上为规范政府预算行为和减少预算随意性，增强人大预算审查监督的约束力和严肃性提供了依据，使人大及其常委会对预算审查监督工作在《预算法》的基础上得到细化。
执行规范，把预算编制、执行置于“阳光”之下。《办法》明确了市人大常委会及财经委监督预算的职责、原则，对预、决算的审查监督各个环节都做出了具体规定和要求，具有很强的操作性。2005年“两会”前，我们依据《办法》对81个政府部门258个单位的年度预算清单进行了详细审查，当年财政预算在1000万元以上的政府性重大投资项目也提交了详细清单。财经委组织财政预算咨询小组和部分专家学者，集中一周时间对上会部门预算草案进行初步审查，形成初审意见后，与财政及上会部门等进行沟通，提交常委会主任会议讨论。上会审议时，又将部门预算草案发到每个代表小组，由全体代表进行普遍审查。同时在大会期间专门召开部门预算审查座谈会，由各个代表团选派2名熟悉财经工作的代表，与财经委全体成员、相关专委负责同志一道进行专题审查。由于我们创新了普遍审与重点审、专题审与程序审、专家审与代表审相结合的审查监督模式，使上会审议时人大代表不再就报告审报告、就草案审草案，对政府部门预算不再有神秘感，为人民管好纳税人的钱也不再是一句空话，同时实现了人大监督从柔性向刚性的转变。
重点监督，为财政预算注入刚性约束。我们依据《办法》有关规定，把预算审查监督的触角向市政府重大投资项目、国有资产增值运行以及社保、养老、住房公积金等政府基金领域延伸。2005年3月18日，市人大常委会主任会议首次听取了市政府关于2005年重大投资项目情况的汇报，对当年市级政府财政预算在1000万元以上的政府性投资项目进行了重点审议，要求政府将有限的财政资金投入到与人民群众利益密切相关的建设项目中去；提高政府重大投资项目的投入产出比，提高公共设施的使用效率和社会共享度；进一步规范政府投资项目管理，建立健全科学的决策管理程序；对经济、社会和环境有重大影响的项目，立项前应当采取公示或听证会等形式，广泛征求社会各界和公众的意见建议。我们坚持每半年听取一次政府重大投资项目情况汇报，每年组织对政府重大投资项目、国有资产运行等开展视察，使国有资产、政府基金系统等运行始终处于人大的监督之中；坚持对上会审议部门进行跟踪监督，确保预算执行的刚性，从而实现一般性监督向有重点监督转变，为宏观、微观决策提供了民主和科学的基础。
四、创新机制，增强监督的实效性
加大预算审查监督力度，必须正确处理好人大与党委、政府的关系，发挥审计等相关部门的重要作用，在机制上建设一个新形势下既独立负责、各司其职，又互相支持、相互协调的支持系统。近年来，我们及时向党委汇报、与政府沟通，支持审计等部门依法开展“同级审”工作，并运用审计成果，不断加大对财政预决算审查监督的力度。如对审计中出现的预算执行存在挤占挪用专项资金、违反预算外资金管理规定滥发钱物、政府采购不够规范、财政资金管理不严等问题，由人大督促整改，要求市政府认真研究，管好用好每一笔财政资金。对个别部门（单位）财务管理混乱、铺张浪费等问题，则建议市政府严肃处理，维护预算执行的严肃性。这些动作不仅加快了人大监督支持系统的建设，还通过系统内协调一致，严肃查处了违反财经纪律的部门（单位）及相关人员，在社会上引起较大反响，进一步树立了人大的权威。
在人大加大预算监督创新力度同时，政府进一步把依法行政、依法理财放上政府重要议事日程，不仅主动提请市人大常委会审查市本级的部门预算草案，坚持每年两次向人大常委会汇报政府性重大投资项目情况，还采纳人大的建议，打算下一步将政府所有重大事项及部门财政预算在网上公布，接受广大市民监督。尽管“阳光预算”给政府部门带来的压力显而易见，但各部门仍然积极配合人大，主动亮出“明细账”透明办事。同时，财政部门从2003年开始，每年安排预算审查专项经费，保障了人大财政预决算审查监督工作的顺利开展。
经过几年的探索与实践，我们依法行使预算审查监督权的总体思路和具体办法，在实施过程中得到了较好的贯彻，初步收到了市人大常委会社会公信力明显提升，人大代表审议和监督更有针对性，政府和部门更加重视预算编制与执行、规范运作，依法行政、依法理财全面促进等一系列效果。
在预算审查监督的整体推进中，嘉兴人大虽然取得了一些建设性成果，但还有一些问题需要进一步研究探讨，如政府向人大汇报的程序问题、政府出台财经方面的规范性文件的合法性审查问题、预算执行的刚性问题，以及如何加强日常监督解决预算草案的“看不完”问题等。我们将在今后的工作中，继续探索，不断完善，使人大预算监督更富有成效。（浙江省嘉兴市人大常委会）