党的十七大报告明确提出，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。“依法”的前提是“有法”，因此加强立法、健全制度，是保障农民土地承包经营权规范有序流转的根本。
立法的必要性和可行性
这是建设社会主义新农村的需要。建设社会主义新农村总的要求是 ：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这五句话20字，经济是基础。没有经济的发展和农民的增收，新农村、现代化都将成为空话。如何实现农村经济发展、农民增收?一是要进行经济结构和农业结构调整，发展适度规模经营，增加技术含量，提高抗击自然、社会和市场三种风险的能力。二是要拓展农村富余劳动力进城务工经营或就地转移渠道，这有利于实现工农互补和城乡协调发展。三是全面深化农村体制改革。其中首要一条是在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的原则下，健全土地承包经营权流转机制。这三项是建设新农村的内在要求，更是农户土地承包经营权流转的基本条件和重要保障。
这是完善农村市场经营体制的需要。温家宝总理曾经指出：土地作为生产要素，流动是不可避免的，也是必要的。在市场经济条件下，土地是农村市场经济中最基本和最重要的市场要素，如果土地不流转，农村市场就缺少基本的要素市场，农村的市场经济体系就建立不起来，至少是不完善的。完善的市场经济，必须有完备的法制作保障。农户土地流转市场同样需要法制作保障。如流转主体资格的确认，权利义务的保障，流转合同和流转方式的规范，政府和发包方如何监管等等，一系列与流转相关的社会关系都需要通过立法予以调整。
这是保障农民土地承包经营权的需要。农民土地承包经营权和流转权属于农民的基本人权。由于流转缺乏法律机制和制度保障，一些地方农户土地承包权流转呈现混乱局面。一是流转主体乱。二是流转行为不规范。三是缺乏中介组织，流而不动，转而不出。四是政府监管缺位，五是流转结果混乱。如随意改变农业用途，超过有效承包期等等。这不仅违背市场经济规律，阻碍了流转，也严重侵害了农民的合法权益。通过立法，完善制度，健全机制，不仅是社会文明进步的要求，也是保障农民土地承包经营权的需要。
立法有了较为深厚的经济基础、良好的政策法律基础和广泛的社会基础。自1988年中共中央第一次提出“鼓励土地向种田能手集中”以来，党和政府高度重视农户土地承包经营权流转，在流转原则、方式、程序等方面出台了一系列政策措施。1988年宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为农民承包地流转提供了宪法依据。农业法、农村土地承包法、物权法等法律的颁布实施，为农户土地承包经营权流转提供了良好的法律基础。此外，还有最高人民法院关于农户土地流转的司法解释，农业部关于土地承包经营权流转管理办法等。一些省市相继制定了流转实施条例、办法等。这些都为农村土地承包权流转立法创造了良好的背景，提供了有利的社会条件。
立法的指导思想和基本原则
根据农民土地承包经营权流转的性质、保护现状、政策法律及社会基础，农户土地承包经营权流转立法应坚持以人为本的科学发展观，促进社会和谐，按照依法自愿、有偿原则，坚持社会主义市场经济的改革方向，切实保障农户的合法权益。
我国《农村土地承包法》规定土地承包经营权流转的原则是 ：国家保护承包方依法、自愿、有偿流转，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行流转 ；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途 ；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力 ；在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。这是在土地承包经营权立法工作中必须坚持的原则。根据上述指导思想和流转权的性质，除坚持上述法定原则外，还应注意以下几项原则 ：即公开、公平、公正原则 ；土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则 ；意思自治、合同自由原则 ；登记原则 ；坚持原则性与可操作性相结合原则。
该法的主要内容及说明
概念及调整范围。农户土地承包经营权流转，是指作为承包方的农户将自己合法承包的土地经营权，依法、自觉、有偿转交给受让方从事农业生产经营的权利。它是承包经营权的延伸和发展。这个概念表明该法调整的主体范围主要是农户。所调整的社会关系范围，主要是承包方和流转受让方之间的关系，也包括发包方和政府对流转的监管关系。流转用途范围，只限于农业生产经营活动，建设用地流转由《土地管理法》调整。
主体的权利与义务。我国《农村土地承包法》规定：土地承包经营权流转主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。中共中央于2001年下发文件指出 ：“土地承包流转的主体是农户。”从法理上讲，流转法律关系主体包括承包方和受让方。根据权利义务统一原则，承包方与受让方、流转当事人与政府之间权利义务是辩证统一的。当事人在土地承包经营权流转中有哪些权利义务呢？笔者认为，承包方首先应有合法、稳定的承包经营权，这是流转的前提和基础 ；其次是自主流转权和流转收益权 ；再次是流转程序上有流转代理委托权等等。同时履行遵守法律，不改变农业用途，不超过有效承包期，以转让方式流转须经发包方同意。转包、出租、互换应当向发包方备案等等义务。受让方应有从事农业生产经营的能力。受让方权利，有流转合同签订权，受让土地占有、使用、收益权，生产自主权，征收征用补偿权和依法再流转权等。同时履行合同约定义务，合法经营，不改变农业用途，不降低土地生产能力和闲置撂荒，基本农业用地不得种树挖鱼塘等等。
农户土地承包经营权流转行为和程序。农户土地承包经营权流转的行为，是指当事人的流转活动。土地承包经营权流转的行为核心是流转交易制度，这种流转制度的基石是流转合同。土地承包经营权流转合同一般由当事人双方协商订立，也可委托发包方或中介服务机构代签，但应有书面委托书。流转合同一般采用书面形式，代耕不超过一年的也可以采用口头形式。合同条款包括双方当事人的姓名、住所；流转土地的名称、座落方位、面积、质量等级；流转的期限和起止日期；流转土地的用途；当事人权利义务；流转价格及支付方式 ；违约责任等。土地流转合同文本应由省级人民政府农业主管部门统一印制。土地流转合同可以鉴证或公证。合同生效后受法律保护，应全面履行。立法还应就流转合同有效、无效、变更终止等行为作出相应规定。而流转程序则应坚持公开、公平、公正原则。
农户土地承包经营权流转市场及政府监管。农民土地承包经营权流转，必须健全流转制度，搭建流转市场平台，有合法规范的流转场所，健全流转市场体系。市场的建立应坚持高效便民、属地管理原则。流转市场体系，应以县级为中心，构建乡、县、市三级流转平台。县级设立农民土地承包经营权流转市场中心 ；乡镇为分支市场，承办大量流转工作，市级负责涉外或大宗土地流转事项 ；农户土地承包经营权流转市场业务范围，主要为流转提供服务，如收集、整理公开流转信息，提供流转技术服务，鉴证流转合同的订立和合同履行 ；流转经营权的交接，可以受县政府委托代理流转登记和保管流转档案。土地流转市场性质属服务性事业法人单位，其设立、变更、终止由县级以上人民政府主管部门审批和监管。
地方政府及主管部门为市场服务的主要内容为 ：制定农户承包权流转的法规、规章和配套措施，完善相关制度 ；开展流转法律宣传教育 ；保障农户承包权和流转权不受侵害 ；制定流转规划，指导流转合同订立和履行 ；审批和监管流转市场，维护市场秩序 ；公布流转信息 ；调解、仲裁、查处违法案件，打击违法犯罪 ；提供流转信贷金融支持等。
在土地流转过程中，立法应增加一个土地增值效益分享条款，确定一个增值效益分享比例，以保障土地流转农民分享到来自土地增值的效益。这样，既可以解决流转价格和流转期限的确定问题，也可以大大减少因补偿不合理而引起的纠纷。在土地流转价格确定和保障农民利益方面，另一项重要的内容是对土地价值进行合理公正的评估。在土地流转方式上，要从实际出发，尊重农民首创精神。总之，立法的宗旨是对已经或可能出现的问题予以规范，从经济利益到政治利益对农民进行保护。
目前，成都市在城乡统筹改革进程中，己颁布施行了《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》，初步建立了土地流转交易市场，为有关立法工作提供了有益的经验。