编者按：经过2004年以来的不懈努力,国家行政应急制度的大致轮廓开始清晰，它由应管理“一案三制”构成，即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。在十届全国人大常委会第二十二次会议上进入初次审议的突发事件应对法草案，是将这一制度结构系统化、合法化的最重要的立法措施。 全国人大常委会组成人员眼中的突发事件应对法草案 司马义·艾买提副委员长：草案具体条文中对国家安全、公共安全的表述不是很突出。建议对“人祸”给国家、人民和国家安全所带来的危害和灾害也有所表述，处置应该有法律依据。 方新委员：我们要授予政府权力应对突发事件，但必须对这种权力有所限制和规范，更不要说还存在着滥用权力的情况。草案对授权给予了足够的重视，对相应的约束和规范我认为还是不太够。 倪岳峰委员:传染病防治法更适应传染病的防治工作。因此我建议本法调整范围不包括传染病防治。 郑功成委员:现在要考虑的重点是规范突发事件发生后的处理程序，以及跟戒严法、紧急状态法如何结合起来，如果要制定这样一部法律，就要立足于建立防范和控制灾难发生的综合协调机制，明确责任分工。 王涛委员:我建议，本法在预防方面要再加重笔墨，不仅加重地方的责任，而且要加重国务院行业主管部门的管理职责。 石广生委员:应该补充一个方面的内容，就是突发事件出现以后，对外国政府、团体和个人进行的援助怎么处理，应该有一个明确的规定。 李元正委员:突发事件的分类是自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分了等级，而草案对社会安全事件没有分等级，这会给处置带来不少问题。 丛斌委员:建议在总则部分，明确规定几个原则:一是国家利益优先原则;二是公权大于私权原则;三是对其他相关的公共安全方面的法律、法规与本法的位阶关系要有明确规定，否则在执法过程中会形成交叉现象;四是应对适当原则;五是公权使用限定原则;六是适当补偿原则。现实性和可操作性，纸上谈兵和空中楼阁是不可能收到好的效果的。[详细阅读] -------------------------------------------------------------------------------- 突发事件应对法：“瞻前”能预防 “顾后”可救援 一个小女孩站在喧闹的沙滩上，凝视着悄然退去的海水，像个预言家似的，吐出几句话。不久，无所不摧的大自然与人类的血肉之躯就发生了一次碰撞。2004年年末这场突然降至的印度洋海啸中，小女孩的“预言”使她的父母和一百多人避开了这场灭顶之灾。事后人们发现，其实逃生的路挺简单，这个10岁的英国女孩，不过是看到海平面忽然降低，用学过的知识推断出了有发生海啸的可能。显然，缺乏应急知识的普及，对突发事件没有预防准备，发生后乏有制度应对，促成了这个本世纪初最大的人间悲剧，它的崩盘溃堤的反应让全球为之颤栗。 伊人去矣，后人警醒 面对因越来越频繁发生的突发事件刻不容缓需全面治理而启动的立法，南振中委员的心头不免沉重，他说:重大突发事件成了法制建设的助推器。针对上海甲肝疫情的暴发，颁布了传染病防治法；针对唐山大地震，颁布了防震减灾法;针对长江等地的洪涝灾害，颁布了防洪法;针对2003年的“非典”疫情，颁布了突发公共卫生事件条例。 由于“突发事件应对法”曾以“紧急状态法”的名称列入十届全国人大常委会立法规划,所以面对法名的更改引出了一些猜测。国务院法制办主任曹康泰说,宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段,事实上实践中很少适用。关于这个,国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德就其层次进一步解释道：对发生或者即将发生的特别突发事件，对人民生命安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁的，采取突发事件应对法和其他法律、法规、规章的应急处置措施，不能有效地消除或者控制、减轻其严重社会危害的,按照宪法的规定,就涉及到宣布进入紧急状态的问题。宣布紧急状态由全国人大常委会和国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序作出。一般突发事件的应对,从一开始预防、紧急状态、监测、预警等等程序,都适用本法的规定。参与本法起草的清华大学公共管理系于安教授一语蔽之:从紧急状态法的制定转为突发事件应对法,主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最紧迫的社会需求。 老百姓从突发事件应对法草案中获得了什么？ 其实，面对突发事件的来临，老百姓第一时间最想知道的还是真实的信息。如果他们认为政府传递的信息不够真实、准确，或者发布了虚假信息，就会引起恐慌，以至造成严重的社会后果。从“非典”到矿难，再到环境污染，一些地方政府对突发事件条件反射似的瞒报遮掩让公众寒彻骨髓。国务院法制办副主任汪永清表示：统一、及时、准确地发布突发事件信息，增加透明度，这是社会公众全面、准确了解突发事件信息，增强危机意识，协助和监督政府做好突发事件预防和应对工作的重要环节。他称本次立法的一个重要目的，就是促使政府及时发布有关的信息。 在回应记者对该问题的关注时，汪永清副主任进一步阐述道：突发事件信息发布和透明度问题是草案着力解决的一个重要问题。我们经反复研究认为，政府掌握的突发事件信息往往最多、最全面。因此，增强突发事件信息的透明度，主要责任在政府，关键是要强化政府方面的义务，促使政府及时准确发布信息，为新闻媒体报道突发事件信息做好服务、提供方便。朱相远委员在审议中提醒道：突发事件到来时，新闻媒体一定要正确宣传，不能推波助澜，要总结在“非典”和禽流感时期，媒体宣传时的经验教训。 [详细阅读] -------------------------------------------------------------------------------- 完善应急法律制度 依法应对突发事件 突发事件往往具有社会危害性。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除其引起的严重社会危害，需要充分发挥政府的主导作用，由政府组织、动员各种资源加以应对。这就需要赋予政府必要的处置权力。但是，由于这项权力由政府集中行使，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民、法人和其他组织权利的可能性，又必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。同时，在发生或者可能发生危及公民人身和生命财产安全的突发事件时，有关的社会公众也负有义不容辞的责任，这就要求对公民、法人和其他组织应当履行的义务作出规定。按照上述思路，草案规定了政府为处置突发事件可以采取的各种必要措施，并规定：政府采取的处置措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施；征收或者征用公民、法人或者其他组织的财产应当给予合理补偿；公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。 [详细阅读] 着意提高政府应急法律能力 提高政府应急法律能力的基本问题是政府应急措施的合法性。政府的应急措施主要是行政管理机关根据应急需要采取的。这些措施本身和实施程序是高度裁量的或者全部裁量的，法律对行政部门给予大量的一次性概括授权。信息不充分和不可预测是危机情形的基本特点，立法者在应急措施的适用条件和种类方面，往往是无能为力或者心有余而力不足，不能预先提供详尽规则。对应急措施的法律规范方式有二：第一是在专门应急措施和普遍应急措施分类的基础上，依靠单项法规定适用于特定危机情形的专门应急措施，例如,防洪法规定应当制定预防洪水灾害的专门措施。这种细致规定的根据是防洪经验、技术规范和一般规律。但是专门应急措施毕竟无法预料所有危机情形，所以还需要在突发事件应对法中规定可以普遍适用的应急措施，以便应对专门应急法无法预测无法规定的情形。另外一个是规范应急行政裁量权的规则。无论是专门应急法还是作为一般应急法的突发事件应对法都无法穷尽所有危机情形，为了有效克服危机，法律必须授予行政机关以大量的应急裁量权。为了规范政府的应急裁量权力，突发事件应对法草案规定了政府必须遵守的基本原则、法律程序和法律监督。 -------------------------------------------------------------------------------- 近几年我国突发公共事件发生造成损失情况概况 2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。 2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。 2005年，全国发生各类突发公共事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。这一年，煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨数百万人口的城市停水4天，在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临，短短一个月，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地都先后发生了疫情，造成了重大损失。 国外突发事件应急法律制度扫描 制定有关突发事件应对方面的法律，应当认真研究国外有关理论和实践，借鉴成功经验。本文简要介绍一下美、俄、英、德、法、日等国突发事件应急方面的法律制度。
