2009年11月24日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
四川省人大常委会副主任　　郭永祥

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为加强水利工程建设和管理，促进经济社会可持续发展，省人大常委会将开展《四川省水利工程管理条例》（以下简称《条例》）执法检查作为2009年的一项重要监督工作。为了搞好这次执法检查，省人大农业与农村委员会多次听取省水利厅的情况汇报，并赴都江堰等地进行实地检查，在此基础上草拟了执法检查方案。省十一届人大常委会主任会议审定了执法检查方案，明确了检查重点、方式以及有关要求。常委会办公厅及时下发通知，要求各市州人大常委会和省直有关单位开展自查。8月1日前，各市州人大常委会和省直有关单位按照执法检查方案的要求进行了自查并提交了自查报告。9月14日，省人大常委会召开执法检查动员会，听取了省政府关于我省贯彻实施《条例》情况的报告，常委会党组书记、副主任甘道明作了动员讲话。9月15日至21日，由常委会党组副书记、副主任郭永祥负责，组成三个执法检查组，分赴成都、眉山、资阳、德阳、自贡、宜宾、泸州、南充、广安、达州十个市，采取实地检查与召开座谈会相结合、询问干部群众与听取政府及有关部门汇报相结合、全面了解与重点剖析相结合的方式进行重点检查。检查组深入19个县（区），实地检查了40余处水库、堤防、集中供水工程以及部分水利工程管理单位，考察了水库移民后期扶持项目、库区旅游开发项目，召开了6次水管单位职工、灌区群众代表参加的座谈会，尽可能广泛地听取各方面意见。总体看，全省各级政府及水利行政主管部门高度重视《条例》及有关水利法律法规的贯彻实施，我省水利工程建设与管理得到明显加强，水利事业发展得到不断推进，但同时也存在一些困难和问题。现将有关情况报告如下：
　　一、主要做法与成效
　　（一）主要做法
　　1.深入学习宣传，增强法制意识。《条例》公布施行后，全省各级政府和水利行政主管部门将《条例》作为“四五”、“五五”普法的重要内容，进行深入学习和广泛宣传。在每年“3.22”世界水日、中国水周和“12.4”法制宣传日，采取悬挂标语、散发知识读本、出动宣传车、召开座谈会、媒体报道等形式开展宣传活动。据统计，全省共出动宣传车约16420车次，参加宣传活动的人员约62000人次，书写张贴标语约20万幅，水利工程受益范围和库区群众受教育面达85%以上。通过学习宣传，增强了广大干部群众的法制意识，为依法治水管水营造了良好的社会氛围。
　　2.全面贯彻实施，推进水利建设。《条例》施行11年来，根据《条例》确立的原则，按照“长期、近期和当前并抓，大中小微并举，新建、配套与病险整治并重，开源与节流并行”的思路，统筹推进水利建设。一是以确保人民群众生命财产安全为宗旨，提高水旱灾害综合防御能力。二是抓好涉及群众切身利益的水利工作，促进和谐社会建设。三是推进节水型社会建设，实现水资源可持续利用。四是深化水利改革，健全水利良性发展长效机制。为妥善解决税费改革后，农民作为农村水利投入主体力量削弱的问题，全省各地积极探索建立水利工程建设管理新机制，引导受益农户投资投劳。
　　3.制定配套政策，依法治水管水。在贯彻实施《条例》的过程中，我省先后出台了《〈四川省水利工程管理条例〉应用中若干问题解释》、《四川省水库大坝安全管理办法》、《四川省水利工程管理体制改革实施意见》，修订了《四川省都江堰水利工程管理条例》等一系列地方性法规和政府规章。有关部门建立了取水许可、水资源有偿使用、河道采砂许可、涉水建设项目审批等一系列管理制度。通过完善法规和政策，切实把《条例》的主要规定层层分解落实到水利工作的具体环节。
　　（二）主要成效
　　1.水利工程建设加快发展
　　一是骨干工程建设取得突破。11年来相继开工建设大中型水利工程30多项。2006年底，西部大开发标志性工程紫坪铺水利枢纽建成投入使用；2008年，大桥水库灌区一期工程基本建成；武都引水二期工程主体工程建设正在加快推进；黄鹿、沉抗水库等26处中型水库大部分工程已建成发挥效益；“五江一河”堤防建设、病险水库整治进展顺利。
　　二是水利民生工程见到成效。通过农村饮水解困和安全饮水工程建设，群众饮水难问题逐步得到解决，3500多万农村人口（2008年全省农村人口总数为6675万人）直接受益。开发水电资源，实施电气化建设、电网改造等项目，消除“无电县、无电乡”。以小流域为单元，实行山水田林路综合治理，累计治理水土流失面积达5.5万平方公里。加快库区水利建设，对50万移民实施后期扶持，不断提高移民生活水平。
　　三是农田水利建设取得进展。广泛推行“民办公助、以奖代补、先建后补、直补到户”的小型农田水利建设机制，确定了25个小农水建设试点县，实现新增灌面66.95万亩，改善灌面66.74万亩。农村税费改革“两工”（义务工、积累工）取消的2004年至2008年，全省农民共投入现金39亿元，投入工日28.67万个用于农田水利基本建设。
　　四是水利工程灾后重建快速推进。2008年5.12汶川特大地震损毁水库2069座，直接经济损失284亿元。我省迅速启动水利工程灾后重建，截止今年8月，全省水利灾后重建项目已开工1300余项，完成投资25.2亿元。震损水库除险加固开工整治1277座，完工172座。堤防恢复重建有30个县开工。灾区饮水困难已解决376.85万人，完成2009年目标任务的75.4%。对口援建水利项目开工111个，已完成49项，完成援建投资10.3亿元。
　　2.水利工程管理改革稳步推进
　　一是骨干水利工程管理体制改革基本完成。全省共设立国管水管单位776个，其中纯公益性事业单位369个，准公益性事业单位407个，落实了基本支出和维修养护经费，解决了职工的社会保障。基本形成了“横向两类”（纯公益性、准公益性）、“纵向三级”（省、市、县）、职能清晰、权责明确的国管水利工程管理体制，骨干水利工程的管理得到了全面加强。
　　二是小型水利工程产权制度改革取得成效。通过租赁、承包、拍卖、股份合作制等多种形式，推进小型农田水利工程产权制度改革。全省62万处小型农田水利工程已改制37万处，占60%。通过改革，进一步调动了农民投工、投资和管护的积极性，提高了水利设施的使用效益。
　　三是水务管理体制改革加快推进。截至目前，已挂牌或获批准成立水务局107个，其中市级水务局15个。各地正在加快组建水务投资集团，积极搭建水利建设投融资平台。
　　四是群众参与工程管理全面推进。为适应取消“两工”后的农田水利建设新形势，各地创造性地贯彻《条例》，不断创新农民参与农村水利工程管理的新机制。支持发展农民用水者协会，按照独立核算、自主管理、自负盈亏的原则，管理大中型灌区的末级渠道和小型灌区。目前，全省已组建协会3035个，管理灌溉面积已达925万亩，占全省有效灌溉面积的25%。
　　3.水利工程安全状况显著改善
　　一是管理和保护范围确权划界基本完成，为加强水利工程安全管理创造了条件。二是以行政首长负责制为核心的水利工程安全生产责任体系逐步建立。三是以水库为重点的水利工程防洪抢险应急管理体系建设得到加强，应急预案更加完善，险情排查、监测预警、抢险救灾、转移避险等各项防范措施得到落实。四是水利工程特别是病险水库的除险加固工作取得实效。1998年至2008年，全省共投入资金32亿元，整治病险水库3153座，占全省水库总数的47%。五是水利工程得到有效维修养护，“积病成险”的情况逐步消除。通过以上措施，我省水利工程安全得到了有效保障，经受住了去年5?12特大地震的考验，震损水库和水电站无一垮坝、震损堤防无一决口、堰塞湖处置无一人伤亡。
　　4.水利工程节约用水取得成效
　　近年来，全省坚持建设节水型社会的工作思路，大力推进计划用水、节约用水、科学用水。一是推进水资源管理体系由以需定供、主要依靠行政命令向以供定需、更加注重经济调节转变，建立科学的水价调节机制，加强水资源配置的经济调节。二是推进经济结构体系由高耗水、高污染向低耗水、低污染转变，加快高耗水行业节水技术改造，要求新建、扩建、改建项目必须配套建设节水设施。万元工业增加值用水量由1998年的390立方米下降到去年的120立方米，工业用水重复利用率由1998年的20% 提高到去年的50%。三是推进水利工程体系由取水为主向注重节水转变，大力推行农业节水灌溉，兴建雨水集蓄利用工程。全省节水灌溉面积已经达到1579万亩，灌溉水利用率由1998年的34%提高到目前的39%。
　　二、主要困难与问题
　　（一）法律法规的宣传、落实不够到位
　　部分干部群众甚至个别领导干部对《条例》及相关水利法律法规的认识还不够深刻，掌握得还不够准确，不懂法不守法的现象时有发生。近年来，全省共发生各类水事违法案件761起、水事纠纷和矛盾1400余起，养殖户向水库倾倒化肥进行肥水养鱼，造成水体污染的现象曾经普遍存在，这与法律法规的宣传、落实不到位有很大关系。
　　（二）水利工程建设不足、发展滞后，与农业强省建设目标不相适应
　　我省每年平均降雨量在1000mm左右，且有长江等上千条河流，但水资源开发利用滞后、水利工程建设不足，这与我省建设农业强省的目标不相适应。目前，我省水利工程蓄引提水能力265亿立方，仅占全省水资源总量的10.2％。水资源开发利用率不到全国平均水平的1/2，人均库容只有全国平均水平的1/4，骨干工程明显不足，大中型水库仅有111处。保障能力薄弱，23座城市缺水，人均有效灌面仅为全国平均水平的2/3。因此，我省的缺水更多的是“工程性缺水”。以此次检查的自贡市为例，该市人均水资源量仅为585立方，不到全省平均水平的20%，是全国缺水最为严重的50个城市之一。主要原因就在于该地缺乏骨干型水利工程，水资源利用率低下。
　　（三）水利工程管理存在薄弱环节，体制机制改革需进一步推进
　　一是水利工程及其有效灌面被占用的情况较突出。据统计，1999年至2008年，全省共被占用有效灌面215万亩。灌溉水源、灌排工程设施被占用后，绝大多数地方没有进行补偿或只作低标准补偿；占用有效灌面只是作为一般耕地进行审批，没有对功能丧失进行补偿。二是水利工程管理体制尚不完善。水利工程管理单位所需的维修养护经费落实率仅为76%，职工养老保险问题尚未完全解决。小型农田水利工程虽大部分实现了改制，但配套改革措施不完善，水利工程的活力未得到充分显现，效益未得到充分发挥。三是由于农田水利建设比较效益低，目前尚未建立真正有效吸引社会投入的政策和机制。四是引导信贷投入难度大。目前，全省市、县两级成立水务投资集团27个，仅占全省市县总数的13%，水利建设投融资平台尚未完全建立。五是农业用水浪费严重，且水费收取困难。我省多个市州水利工程设施的配套渠系建于上个世纪六七十年代，由于年代久远，损毁严重，难以正常发挥灌溉作用；加之农业现代化水平低等原因，农业用水浪费大、利用效率低下的情况仍然比较严重。目前，全省渠系水利用系数总体水平为0.53，灌溉水利用率为0.39左右，各项指标均落后全国平均水平。农业用水收费难度不断加大。税费改革以前，农业水费实收率最高可达80.4%，税费改革以后,水费收取率仅为65.8%。六是部分水库水体污染比较严重。水管体制改革前，多数小型水库由当地政府对外承包，用于网箱和肥水养鱼，造成水体污染。近年来，水利行政主管部门为保证饮用水水源的水质，正在逐渐取缔这种做法。但由于水质改善需要时间，因此污染问题仍然存在。省水文局2009年5月份的监测结果显示，监测的61座水库中水质Ⅳ类及Ⅳ类以下的水库为41座，占67%。七是病险水库仍然较多。全省尚有病险和震损水库2899座，占全省水库总数的43%。
　　四、几点意见与建议
　　（一）继续抓好普法工作，进一步增强法制意识
　　我省各级政府和水利行政主管部门要把普法教育作为提高干部群众法律素质、推进依法行政的基础性工作，继续抓紧抓好。要针对水管干部、执法人员、用水户等不同群体，利用广播、电视、网络、会议、文件、板报、标语、学习辅导材料等多种方式，进一步加强对《条例》及相关水利法律法规的学习宣传，引导广大干部群众把学法、守法、用法紧密结合起来，不断增强依法管水治水的自觉性，依法促进水利事业又好又快发展。
　　（二）依法加快推进水利建设，进一步增强水利保障能力
　　一是加快骨干工程建设，从根本上解决盆地腹部缺水问题。如向家坝水电站灌区工程是川南地区的重点骨干工程，对解决宜宾、泸州、自贡、内江4市的生产、生活、生态用水具有举足轻重的作用，希望省政府协调相关部门加快工程建设进度，早日发挥工程效益，造福川南人民。同时，要加强对自贡小井沟水利枢纽工程的协调支持，确保项目尽快上马实施。
　　二是加快推进《四川省“再造一个都江堰灌区”建设规划纲要》的实施。在实施过程中，既要注重进度，更要注重质量，切实抓好建设和管理，确保目标的实现。
　　三是加快推进农村安全饮水工程建设，适应城乡一体化发展。按照“城乡统筹、规模化发展、标准化建设、专业化管理”的发展思路，到2013年底前基本解决纳入国家规划剩余的1261万人的饮水安全问题（目前已经完成1161.63万人），全面提高农村自来水的普及率，逐步实现城乡供水一体化。
　　四是建立稳步增长的多元投入机制。建议按照分类确定投资主体的思路，加快建立“政府主导、群众主体、市场运作、社会参与”的水利投入新格局。一要加大公共财政投入。除积极争取中央财政投入外，各级政府应加大对水利工程的投入力度。二要引导群众投入。建立“以奖代补”机制，引导群众投入自身受益的水利建设。三要搭建水利投融资平台。各地应加快水务投资集团组建步伐，充分发挥政府性资金的引导作用，争取信贷投入，广辟资金来源。四要鼓励社会投入。各级政府应出台相关政策，吸引龙头企业建基地，投入水利建设。
　　（三）依法推进水利工程管理体制改革，进一步提高水利工程管理水平
　　一是全面落实水利工程管理体制改革措施，完善促进工程良性运行的制度保障。水管体制改革是国务院2002年部署的一项重要改革措施。各级政府应加强督促，尽快完成改革工作，稳定水管单位队伍，确保骨干工程正常运行。
　　二是依法落实水利工程的安全责任，确保工程安全运行。各级政府应完善以行政首长负责制为核心的安全责任体系，加强监管，落实责任，加大安全隐患排查和整改力度，坚决防止重特大安全事故发生，确保水利安全目标的实现。
　　三是坚持依法行政，加大执法力度，维护正常的水利工程管理秩序。严禁有关部门在行政过程中“有法不依、执法不严”、“行政失当、行政不当”的行为，彻底纠正将水利依法行政与“优化经济环境”对立起来、以“优化经济环境”为由妨碍正常的水利工程管理秩序的现象。
　　 四是进一步研究完善《条例》及相关配套政策。一要适时修订《条例》。《条例》施行已11年，随着经济社会的快速发展和形势的不断变化，其中的部分条款已不适应当前形势，应进行修订。建议省人民政府及有关部门做好《条例》修订的调研和起草工作，及时报省人大常委会列入立法计划。二要完善水利工程灌溉设施和有效灌面占用补偿的细则。三要完善公益性水利工程管理财政经费补贴的保障机制，从制度上巩固改革成果，确保骨干水利工程管理得到有效保障。四要研究新形势下农业水费的征收办法。建议在全省建立有利于促进节约用水、维持工程良性运行和减轻农民负担的水费机制。一方面各级政府要增加财政投入，对农业生产用水实行补贴，另一方面要研究制定合理的计价制度和收费办法。五要按照“禁止施肥养鱼、控制网箱养鱼、提倡生态养鱼”的要求，重新布局水产养殖的种类和数量，建立有利于水质保护的生态渔业新模式，既保护好水质，又充分发挥水库的综合效益，促进库区群众增收。
　　以上报告，请予审议。