2007年11月26日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

四川省人大内务司法委员会副主任委员　李　锋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受内务司法委员会的委托，现就《四川省预防职务犯罪工作条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
　　一、地方立法的必要性
　　钟祖祥等部分省人大代表在2004年、2006年的省人代会上两次提出了《关于制定〈四川省预防职务犯罪工作条例〉的议案》。为此，经常委会主任会议同意，内务司法委员会在常委会党组副书记、常委会副主任陈文光同志的领导下，开展了为期一年多的预防职务犯罪地方立法调研。经过充分的调研论证，内务司法委员会审议认为，我省开展预防职务犯罪地方立法是必要、可行的。
　　第一，预防职务犯罪地方立法，是贯彻落实中央反腐败工作方针的重要举措。党的十六大提出，反腐败要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本力度”，“从源头上预防和解决腐败问题”。2005年中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)进一步提出，反腐败要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，并明确要求“加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律”。中共四川省委《关于贯彻落实〈实施纲要〉的实施意见》中也明确要求省人大及其常委会要“加强廉政立法”。最近召开的党的十七大强调指出，“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡”，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。根据中央和省委的要求，通过地方立法把党的反腐败工作方针制度化、规范化、具体化，具有重要的现实意义。
　　第二，预防职务犯罪地方立法，是反腐败斗争形势的需要。职务犯罪是严重的腐败行为。与其他腐败行为相比，职务犯罪具有更大的社会危害性。多年来，我省不断加大惩治职务犯罪的力度，一批职务犯罪分子受到了法律的制裁。但是，职务犯罪的多发态势尚未得到根本遏制，反腐败斗争的形势仍然严峻。在坚决惩治职务犯罪的同时，如何有效地预防职务犯罪，成为反腐败工作急需研究和解决的问题。预防职务犯罪地方立法，有利于构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，健全防范腐败的体制机制，从源头上遏制和减少腐败问题的发生，逐步消除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。
　　第三，预防职务犯罪工作面临的困难和问题，迫切需要地方立法加以解决。长期以来，预防职务犯罪工作主要依据党的方针、政策和国家法律的原则规定，没有具体的法律法规作支撑，缺少法律约束力，导致预防职务犯罪机制不健全、职责不清晰、工作不规范、效果不明显。通过地方立法，确定和规范预防工作的方针、原则、机制和措施，明确相关部门、单位和领导的职责任务，强化违法责任的追究，有利于调动全社会的力量，形成预防职务犯罪的合力，从而达到综合防治、减少腐败发生的目的。
　　第四，我省开展预防职务犯罪地方立法的条件已基本成熟。中央关于反腐败工作的方针、政策和要求，为预防职务犯罪立法指明了方向，提供了政策依据。宪法、法律为预防职务犯罪立法提供了法律原则和精神。全国不少地方制定的预防职务犯罪条例，为我省开展预防职务犯罪立法提供了参考和借鉴。我省各级党委、人大、政府、司法机关和相关部门、行业，多年来在预防工作中探索形成的一些经验和做法，特别是各级检察机关立足法律监督职能，结合查办职务犯罪案件，所进行的预防职务犯罪的积极探索，为预防职务犯罪立法提供了实践依据。
　　鉴于预防职务犯罪地方立法是一项政治性、社会性很强的工作，内务司法委员会于2006年11月向常委会党组提出了开展预防职务犯罪地方立法的建议报告。常委会党组在请示省委同意后，将预防职务犯罪地方立法列入了常委会2007年立法计划。
　　二、条例草案的起草过程
　　从2006年上半年开始，结合代表议案的审议，成立了以陈文光同志为组长，内务司法委员会和省人大法制委员会、省人民检察院有关负责同志为成员的立法领导小组，下设立法起草小组，开展了预防职务犯罪地方立法的调研论证和法规草案的起草工作。立法领导小组和起草小组结合我省预防职务犯罪工作的实际情况，对全国12个省(自治区)、13个较大的市制定的预防职务犯罪工作条例进行了分析、研究，并专程到福建、浙江、广东、广西、海南、江苏、安徽等省(自治区)开展了重点调研。在总结我省预防职务犯罪工作经验、吸收兄弟省(区、市)立法经验的基础上，经多次集体研究、反复讨论修改，于2007年7月形成了条例草案。条例草案形成后，首先重点征求了省高级人民法院、省人民检察院、省监察厅、省审计厅的意见，然后广泛征求了省人大各专门委员会、省级各有关部门、各市(州)人大常委会的意见。针对反馈的意见，内务司法委员会对条例草案进行了再次研究和修改。11月8日，内务司法委员会召开全体会议审议认为，条例草案已基本成熟，决定提请本次常委会会议审议。
　　三、几个主要问题的说明
　　(一)关于条例草案规范的对象
　　遵循立法法关于中央和地方立法权限的划分，条例草案的内容不涉及犯罪和刑罚，其规范的对象是预防职务犯罪的工作，着重在工作机制、工作责任、工作方法和措施等方面作出具体规定。
　　(二)关于职务犯罪范围的界定
　　职务犯罪不是一个法定罪名。在司法实践中，职务犯罪一般是指国家工作人员在履行职务过程中的行为触犯刑法而构成的犯罪，其范围通常包括法律规定由检察机关管辖(立案侦查)的几类犯罪。根据《刑法》第九十三条关于“国家工作人员”范围的规定，《刑事诉讼法》第十八条第二款关于检察机关管辖犯罪案件范围的规定，以及全国人大常委会的相关法律解释，条例草案第二条第二款将职务犯罪的范围界定为“国家工作人员的贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，以及国家工作人员利用职权实施的其他犯罪。”同时，针对目前国家工作人员的贪污贿赂犯罪和国家机关工作人员的渎职犯罪较为突出的现状，条例草案把重点放在预防贪污贿赂和渎职犯罪上。
　　(三)关于预防工作的责任主体
　　预防职务犯罪工作是一项涉及社会各个方面、各个领域的综合性、系统性工程，无法由一个单位独立承担。只有全社会共同承担责任，才能形成有效合力，达到预防职务犯罪的目的。因此，条例草案第四条规定：“预防职务犯罪工作实行国家机关、人民团体、国有企业事业单位各负其责，社会共同参与的工作机制”。同时，结合审判机关、检察机关、行政监察机关和审计机关所具有的法定职能，为了发挥这些专门机关在预防工作中的特殊作用，条例草案第五条规定：“审判机关、检察机关、行政监察机关和审计机关在各自职责范围内，做好预防职务犯罪工作”。
　　(四)关于预防职责和措施
　　为了把单位内部预防、职能机关专门预防和社会预防相结合，落实单位各负其责、社会共同参与的预防工作机制，条例草案第二章首先明确了所有国家机关、人民团体、国有企业事业单位在预防职务犯罪工作中的共性职责，然后分别规定了人民政府及其职能部门、审判机关、检察机关、行政监察机关、审计机关和其他相关单位以及国家工作人员在预防工作中的具体职责。同时，结合省内外预防职务犯罪工作的成功经验，条例草案把一些行之有效的预防措施纳入相关单位的预防职责之中，以增强条例的针对性和可操作性。例如，条例草案第六条规定国家机关、人民团体、国有企业事业单位应当建立、完善领导成员的回避、经济责任审计、年终廉政述职、个人有关事项报告等制度；接受检察机关、行政监察机关和审计机关对预防工作的监督、指导，如实提供有关材料，说明有关情况，认真整改预防工作中存在的问题。第七条规定人民政府及其职能部门对政府投资建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有资产产权交易等，应当依法实行招标、挂牌、拍卖，并向同级检察机关查询投标人行贿犯罪档案，实行廉洁准入、失信惩罚制度。第九条规定检察机关应当结合查办职务犯罪案件，督促、指导发案单位完善制度、规范管理；在职务犯罪易发、多发的部门、行业、领域与有关单位共同建立预防工作机制，开展系统预防和专项预防活动；建立和完善行贿犯罪档案查询制度，受理行贿犯罪档案查询。第十条、第十一条规定行政监察机关、审计机关在行政监察和审计工作中，对职务犯罪隐患，应当向有关单位提出纠正意见、督促整改；对职务犯罪线索，应当及时移送检察机关依法处理。第十二条规定检察机关、行政监察机关和审计机关应当把干部选拔任用，行政审批，财政资金拨付和使用，经营性土地使用权、探矿权、采矿权的出让、转让，政府投资工程招标，国有、集体企业产权转让，国债资金、社保资金、房改资金的使用，政府采购等事项作为预防工作的重点，加强监督。第十三条规定审判机关、检察机关、行政监察机关和审计机关应当建立联席会议等制度，并广泛联系社会各界，充分运用社会资源共同开展预防工作，形成预防工作网络。针对预防职务犯罪工作的薄弱环节，为了有效遏制行贿犯罪，条例草案第十五条还规定，对有行贿犯罪记录的企业事业单位、中介机构、个体工商户和其他经济组织以及相关从业人员，应当限制其参与政府作为市场主体的相关领域的经济活动。
　　(五)关于监督和保障
　　为了督促有关单位履行职责，落实预防职务犯罪措施，条例草案第三章对各种监督措施作了具体规定。为了加强专门机关对预防工作的监督、指导，第十七条、第十八条规定审判机关、检察机关、行政监察机关、审计机关发现有关单位预防职务犯罪工作制度不健全、管理不规范的，应当及时提出司法建议、检察建议、监察建议、审计建议；发现有关单位和国家工作人员违法违纪的，应当依法责令或者书面建议其主管机关责令其停止违法违纪行为，对有严重违法违纪嫌疑的人员，应当提出暂停其执行职务的建议。收到建议的单位应当在三十日内书面反馈整改、处理情况。为了加强人民群众和新闻媒体对预防职务犯罪工作的监督，第十九条至二十二条对单位、个人的举报以及建议、批评和意见，新闻媒体的宣传报道等监督形式作了规定，并突出了对举报人的保护和奖励措施、新闻记者的权利和义务的一致性等内容。为了加强国家权力机关对预防职务犯罪工作的监督，第二十四条规定，各级人民代表大会常务委员会应当依法运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查、组织人大代表视察，特定问题调查、罢免、撤职等监督方式，监督本级人民政府、人民法院、人民检察院依法行使职权，加强预防职务犯罪工作。
　　(六)关于法律责任
　　为了强化法律责任，增强法规的约束力，条例草案第二十五条规定，国家机关、人民团体、国有企业事业单位有不履行或者不正确履行预防职责致使本单位发生职务犯罪案件；明知本单位国家工作人员涉嫌职务犯罪而不依法移送检察机关；干扰、妨碍或者拒不配合检察机关、行政监察机关、审计机关依法开展预防工作；接到预防职务犯罪的司法建议、检察建议、监察建议、审计建议后无正当理由拒不整改等项情形之一的，由有权机关视情节轻重，对主要和直接责任人员给予批评教育、责令限期整改，或者依法给予行政处分，直至依法追究刑事责任。同时，第二十六条还规定了预防职务犯罪的专门机关及其工作人员的违法责任。
　　以上说明，连同条例草案，请一并予以审议。